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(53)参见张力：《党政联合发文的信息公开困境与规则重塑：基于司法裁判的分析》，载《中国法学》2020年第1期，第79-85页。

随后，各省市纷纷出台地方性法规和地方政府规章，以规范辅警事项。来自各行各业不分党派、民族、阶层和职业的社会群众以行政辅助的形式参与到应急行政中，本质上是我国社会主义制度优势下国家对群体力量的调配，各主体形成合力的前提是严格遵从和贯彻行政机关的指令，保持全国一盘棋的战略定力，杜绝公权力外壳下各行其是和各自为政的分散主义。

关键词: 指令型行政辅助 私人参与行政 风险协同治理 行政诉讼 行政赔偿与追偿 一、问题的提出我国抗击SARS和新冠肺炎疫情均采取了联防联控、群防群控的策略，各方面力量广泛参与，形成全民战疫格局。可见，非常态下私主体参与行政辅助的方式与常态下的聘用制有所区别，其人员范围更大、行为从属性更强（必须依据行政机关的决定和命令作出）。稍后同于2023年9月27日审议通过的《陕西省警务辅助人员条例》和《辽宁省公安机关警务辅助人员管理条例》，均定于2024年1月1日起施行。[57]参见章剑生：《我国行政模式与现代行政法的变迁》，载《当代法学》2013年第4期。[54]根据功能最适原则，形式的选择需要考虑行政任务、行政组织各自的特征，[55]行政辅助行为虽然是行政机关行使职权的组成部分，但因依托于行政机关的指示，属于不需要意思表示的行政事实行为，因此行政机关从现实情境和组织效率的角度选择以私主体辅助的形式完成行政任务。

行政授权类似于民法上的所有权转移，授权机关将权名责一并转移。换言之，一审法院认为唐某东对于公安交警而言是行政相对人，对于原告张敏而言是纯粹的私主体，因此唐某东有权对行政处罚决定提起行政诉讼，但张敏与唐某东之间的交通事故只能提起民事侵权诉讼，二者相互独立。但是，对乡镇人民政府行使职权规定没有作出依照法律规定的权限的前缀限定。

在现行宪法和组织法框架下，行政执法权下放的性质定位不能直接套用于行政处罚权下沉。因应乡镇政府治理过程中面临的行政执法资源不足与行政执法需求日益增长之间的张力，党和国家通过建立和完善法律决定—改革试点—立法推广的程序机制推动行政执法权全面下放。[11] 参见喻少如、黄卫东：《行政处罚权交由条款的兜底属性及其适用》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2023年第2期，第56页。即在其他组织作为受托主体的行政委托法律关系中，作为委托主体的行政机关只能依照法律、法规、规章的规定才能实施行政委托，其他组织作为受托主体的行政委托必须要具有特别法的规范依据。

履行行政执法职能的行政机关享有行政执法职权，具备行政执法主体资格。三是，放权主体呈现多元化，既表现为市、县级人民政府职能部门将其承担的部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府，[2]也包括县级人民政府职能部门向乡镇人民政府、街道办事处下放行政处罚权等行政执法权。

在行政处罚权下沉乡镇人民政府行使的行政委托法律关系中，委托主体和受托主体均是具有法人资格的行政机关，这一点与《行政处罚法》第20条第1款规定的作为受托主体的其他组织存在规范依据上的差异。二是，联合执法主体是县级人民政府职能部门，各联合职能部门本身享有职责范围内的行政处罚权，联合执法不发生职权转移。因为《地方组织法》第86条规定了街道办事处的行政执法职责，有别于该法对乡镇人民政府职权的规定。（2）行政执法权下放与行政处罚权下沉所形成的内部行政法律关系结构不同。

《宪法》第107条对县级以上人民政府与乡镇人民政府职权的规定，无法比较清晰厘定二者之间的差异。行政处罚权下沉乡镇人民政府之于内部的行政委托法律关系，行政委托至少应当遵循以下程序：一是评估论证程序。[30] [美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第468页。二是，单行法律规范中对行政处罚权等行政执法权有特别规定的，行政委托应当遵从其规定。

行政处罚权下沉的受托主体，即行政处罚权下沉的承接主体，是作为最为基层的乡镇一级人民政府，而不是乡镇人民政府设置的综合行政执法机构。从这些地方立法实践中可以看出，行政机关委托其他行政机关行使行政执法权，包括行政处罚权下沉，委托乡镇人民政府行使，一般只受委托行政机关自有职权限制，但如果另有法律、法规、规章对行政委托作出特别规定，或者突破法律、法规禁止委托的事项，则需要接受特别法律规范的约束。

在行政处罚权委托行使中，委托主体县级人民政府职能部门保留了行政处罚的行政权能，行政处罚的行为权能转移给受托主体乡镇人民政府，县级人民政府职能部门承担行政处罚权产生的法律效果，正所谓权力转移而责任归属不变是行政委托的制度内核。行政处罚委托向社会公开程序，是采取行政委托方式作出行政处罚行为生效的形式要件之一。

[24] [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第515页。值得注意的是，在实践中，乡镇人民政府行使委托行政处罚权受县级人民政府和职能部门双重监督，需要建立错位监督，防范双重监督产生的监督真空与重复监督。当然，也不排除未来修改《地方组织法》后对《行政处罚法》第24条做出其他的甚至是截然不同的阐释。但是，反过来说，行政执法权下放所形成的复合型内部行政法律关系，不能代替行政处罚权下沉乡镇所形成的单一性内部行政法律关系。与此同时，在不同地方实践中，与行政处罚权下沉相配套的行政职权形态主要包括行政检查权、行政强制权，但也有地方还下放了行政确认权、行政许可权、行政征用权等，如《上海市人民政府关于印发〈上海市街道办事处乡镇人民政府首批行政执法事项目录清单〉的通知》（沪府规[2021]10号）中就包含了下放行政征用权。从北大法宝数据库查询，目前只有《行政强制法》对禁止行政委托作了明确的反向限制，尚无单行法律、行政法规明确规定行政机关不得委托行政机关行使其自有的行政职权。

2.行政执法权从行政权中分化出来，由一级政府职能部门行使。《行政处罚法》第24条第1款规定可以将县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇人民政府行使，应当做何种解读才能吻合与顺延行政处罚权下沉乡镇的本质？（一）行政处罚权下沉乡镇的方式不能理解为授权1.解读行政处罚权下沉规则需要从宪法、组织法到行为法的融贯性解释。

[12] 参见杨丹：《赋予乡镇政府行政处罚权的价值分析与法治路径》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2021年第6期，第88-89页。在行政处罚权下沉形式上，呈现出可以采取授权或委托、不能采取授权或委托两种截然相反的观点，这也不符合行政处罚权下沉的性质定位与形式之间的逻辑关系。

2.《行政处罚法》第24条规定不具备组织法和行为法的双重赋权功能。从宪法到组织法、再从组织法到行为法的法律位阶排序是对行政处罚权下沉乡镇获得融贯性解释的内在要求。

这些实践中呈现的问题与学理上的分歧，亟待更为有说服力的理论阐释和明晰。综上，《宪法》《地方组织法》关于乡镇人民政府职权的规定，决定了乡镇人民政府不具备按照县级以上人民政府行使行政执法权所对应的行政职能基础和行政组织载体。[8] 参见陈明辉：《行政执法权下放的地方实践及其法治优化》，载《行政法学研究》2023年第3期，第122页。（四）县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使行政处罚权应当遵循一定的程序规范尽管行政委托原则上无需法律规范依据，属于行政组织权的应用，但也不应当呈现一种恣意运用的状态。

被包裹在行政执法权下放之中的行政处罚权下沉改革，在不同时段的地方实践中，其形式各异，行政处罚权在乡镇人民政府层面的配置或运行五花八门。实施派驻执法或服务窗口前移，将行政执法力量延伸至乡镇管辖区域，使行政处罚权运行空间更为接近乡镇基层，符合行政执法力量下沉的改革要求，但不产生行政职权行使主体的变更，不属于具有管辖权转移法律效果的执法权下放。

（2）行政处罚权下沉乡镇有赖于县级人民政府与乡镇人民政府的合作完成。[31]从各地方行政处罚权下沉实践看，一般都遵循公告程序，这也反映了《行政处罚法》相关规范要求在制度实践中得到了较好的贯彻落实。

在依法行政框架下，以行政任务为导向，采取行政执法委托方式可以兼顾行政执法效能与行政执法公正的价值均衡，这并不违反行政职权不得处分原则。县级人民政府及其职能部门对拟将委托下沉的行政处罚权进行评估论证。

[16] 参见朱光磊、周志红：《职责同构批判》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第101页。对此，解释方法至关重要，不同的解释方法可能导出不同的结论。公告的范围包括委托依据、委托的双方主体、委托范围、委托期限等内容。一方面，在我国单一制的宪制结构下，基于《宪法》《地方组织法》对各级人民政府职权规定非常原则，也缺乏纵向上中央与地方、上级与下级间行政职权清晰的划分标准，导致不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度一致，形成职责同构现象。

[32] 参见江国华：《中国乡镇政府治理的转型逻辑》，载《政法论丛》2022年第5期，第17页。行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质定位决定了应当采取何种下沉形式，不同的性质定位意味着采取的形式可能截然相反。

授权是行政职权的一种配置方式，职权法定意味着行政职权的行使主体、内容、权限、程序等均应由法律明确规定。行政处罚权下沉，委托乡镇人民政府行使原则上不需要有特别法上的规范依据，可从有关司法解释中得以反证，并在司法实践中得以运用。

1.行政处罚权下沉的实践变迁。[25]2.派驻执法、窗口前移和联合执法，不是行政处罚权下沉乡镇的形式。